講座回放｜監護困境兒童保護機制的挑戰與完善—來自基層未保中心的觀察

兒童權利與法律系列講座

Children’s Rights and Law Lecture Series

監護困境兒童保護機制的挑戰與完善——來自基層未保中心的觀察

Challenges and Solutions in Protecting Children in Guardianship Difficulties: A Grassroots Perspective from a Child Protection Center

講座簡介：

監護困境兒童，是指因家庭監護缺失或不當而遭受虐待、遺棄、意外傷害等，導致人身安全受到威脅或侵害的未成年人。自2015年《關於依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》實施，中國內地在法律和實踐層面探索專門處理機制，並在2021年《未成年人保護法》修訂中明確政府、群團組織及村（居）委會的責任。然而，實踐中仍面臨程序主導機關不明確、干預機制薄弱、制度落地難等問題。本講座中，長期從事兒童保護工作的資深律師李嚴，以基層未成年人保護中心的視角，結合真實案例剖析現行機制的運行現狀，並通過不同地區制度比較提出完善兒童保護制度的建議。

講者：李嚴 律師

深圳市福田區維德法律服務中心與福田區未成年人保護服務中心執行主任，深圳市律師協會教育與未成年人保護專業委員會主任，深圳市民政局未成年人保護專家庫及福田區基本公共服務標準化專家庫成員，「兒童守望者」民間法律援助項目發起人。

講座時間：2025年10月9 日(週四) 19:00-20:40 (香港時間)

背景介紹：未成年人救助保護機構發展歷程

我是深圳市福田區維德法律服務中心的執行主任。我們是一家公益法律服務組織，從2013年成立到現在，有近3000名志願律師通過我們的平台提供了約10萬小時的公益服務。

基於這個背景，政府邀請我們參與運營兩個未保中心：先是2021年運營福田區未成年人保護服務中心，然後在2024年又接手了福田區未成年人救助保護中心。這兩個中心不太一樣，稍後會講到。正因為同時運營這兩個中心，我們得以從基層視角深入觀察監護困境兒童的保護工作。

可能有些朋友不太清楚「未保中心」是什麼。它全稱是「未成年人救助保護中心」，歷史不長，大概20年左右。它最初是在2006年左右，為應對當時全國高達100萬到150萬的流浪乞討兒童問題而設立的。到2011年「十一五」規劃結束時，全國90%以上的地級市都有了流浪兒童救助中心。

2013年後，流浪兒童數量大幅減少。恰逢那時發生了幾起引起社會關注的監護侵害極端案件，比如2014年的「徐州案」——父親性侵女兒多年。這類案件理論上可以啓動撤銷監護人資格程序，但當時一例都沒有，因為孩子撤銷監護權後無處可去。

於是在2014年底，兩高兩部出台了《關於依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》（以下簡稱《監護侵害意見》），並在2015年元旦實施。這份文件至今都非常重要，它明確規定民政部門必須設立未成年人救助保護機構，為受害兒童提供臨時庇護。「徐州案」也成了該文件出台後，全國第一例撤銷監護人資格的案子。

從此，「流浪兒童救助中心」逐漸轉型為「未成年人救助保護中心」。它的任務從前十年的服務流浪乞討兒童，轉向主要服務困境兒童。2016年國務院出台了兩份重要意見，關注農村留守兒童和城市困境兒童。2019年又將兩者合併出台了《關於進一步健全農村留守兒童和困境兒童關愛服務體系的意見》，進一步明確了長期監護由兒童福利院承擔，臨時監護職責則由未保中心承擔。

2021年新修訂的《未成年人保護法》（以下簡稱《未保法》）確立了三級服務體系：區一級、街道一級、社區一級。區的未保救助中心是區一級服務體系的樞紐，負責臨時監護、監護評估、個案會商，並指導街道和社區的工作。

而我們運營的「福田區未保服務中心」又比較特殊，它不屬於民政這個傳統體系，而是深圳先行先試的實驗項目，直接按照《未保法》的功能設計，在「依法治區委員會」的框架下運作，旨在發揮黨委的統籌協調作用。去年，我們把民政體系下的那個救助保護中心也接手運營了。所以我們現在在福田很獨特，同時運營著兩個中心，福田區的未保重點疑難案例我們基本上都參與了處理。

什麼是監護困境兒童，他們的保護個案有什麼特點？

依據2016年國務院《關於加強困境兒童保障工作的意見》，監護困境兒童是指因家庭監護缺失或監護不當，遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等，導致人身安全受到威脅或侵害的兒童。這個定義本身有不夠清晰明確的地方，我們後面會談到。

我先講一個典型案例，大家就明白了。女孩小雲，從小被抱養，跟著養父生活，小學五年級就輟學了。14歲時，她被養父家的一個親戚猥褻。她向養父求助，養父不但不理，還責罵她。後來，一位疼愛她的遠房阿姨幫她報了警。

案件進入刑事程序後，檢察機關轉介到我們未保中心。我們為她提供了這些幫助：申請法律援助、申請司法救助金、提供臨時生活照料等等。因為案發後養父離家不管她了，我們還啓動了撤銷其養父監護人資格的民事案件。

最終，性侵者被判6年徒刑，小雲獲得8萬元司法救助金，養父的監護權被撤銷，法院指定那位阿姨成為她的新監護人。她們回到了阿姨家鄉生活，小雲每月還能拿到1000多元的生活補貼，開始了新生活。

從這個案子可以看到，小雲就是因為家庭監護不當而遭受不法侵害的典型。她的個案其實分兩條線：一是司法保護，打擊犯罪的刑事案件；二是監護困境兒童保護個案。後者關注的核心是，當家庭監護失靈時，如何啓動國家親權，為她提供國家監護，確保她能安全成長到成年。這類案子需要法律、社工、心理三方協同，而不是單純的刑事代理。

監護困境兒童保護機制現狀

那麼，國家目前為監護困境兒童提供了哪些保護機制呢？主要有三類，但都還不完善。

第一類是未成年人司法救助機制。

依據是2018年最高檢的《關於全面加強未成年人國家司法救助工作的意見》。在辦案中發現的困境兒童，如果遭受了性侵、監護侵害等身體傷害，或者沒有監護人、監護人沒能力等，檢察機關可以依申請或依職權提供心理治療、安置、臨時照料、指定監護人等救助。發放救助金由刑事申訴部門管，但救助方案的執行是未檢部門負責。小雲的案子就是從這條渠道進來的。我們在福田的很多個案都來自檢察院轉介。

第二類是監護侵害處理機制。

這就是兩高兩部2014年底出台的《監護侵害意見》。它規定了監護侵害行為，是指父母或者其他監護人（以下簡稱監護人）性侵害、出賣、遺棄、虐待、暴力傷害未成年人，教唆、利用未成年人實施違法犯罪行為，脅迫、誘騙、利用未成年人乞討，以及不履行監護職責嚴重危害未成年人身心健康等行為。它的處理流程分五步：

1、舉報收案：公安機關收到舉報後立即出警制止不法行為，同時進行收案評估——是否符合公安機關的刑事立案標準或治安處罰行政立案標準。

2、調查處置：立案後，公安機關針對監護侵害事實展開調查，追究監護人的刑事責任或行政責任；情節特別輕微的給予批評教育並通報村（居）委員會。

3、緊急安置與臨時監護：公安機關在出警過程中，如果發現未成年人身體受到嚴重傷害、面臨嚴重人身安全威脅或者處於無人照料等危險狀態的，應當將其帶離護送至其他監護人或未成年人救助保護機構，予以臨時緊急庇護和短期生活照料。

4、結案會商：對於已立案的案件（含緊急安置與臨時監護案件），未成年人救助機構將會同公安機關、未成年人所在村（居）委會、學校、親屬等召開會議，綜合各種因素共同決定未成年人的最終安置問題。

5、最終安置：同時滿足「危險狀態不復存在」且「監護人可以正確履職」的條件，未成年人可以回歸家庭。否則未成年人救助機構針對符合第三十五條的情形向人民法院提起撤銷監護人資格的申請。

這個《監護侵害意見》在當年是開創性的，但現在看來有不足。最大的問題是，如果案子卡在中間——危險沒完全解除，監護人又沒到被撤銷資格的程度——該怎麼辦？沒有規定。而且，大多數案子最終理想狀態是回歸家庭，但中間地帶的干預是空白。

而且在實踐中，我們通常無法啓動這個流程。我舉幾個我們遇到的實際案例：

*   案例1（小帥，11歲）： 從兩三歲起遭父親家暴，用繩子勒脖子，用鋼管、鍋鏟打，經常被迫在外流浪，住商場、停車場。但因為每次傷情不重，報警後警察多是訓斥了事。

*   案例2（小非，9歲）： 經常被媽媽剝光衣服推出家門，或反鎖在陽台，強迫在小區裸跑。在學校出現喝馬桶水、用小刀割手等怪異行為。這是典型的精神虐待，但對照《監護侵害意見》的定義，找不到明確適用的條款。

*   案例3（明仔，15歲）： 與父親搶手機時頭部著地，顱骨斷裂，醫生建議住院，父親以沒醫保為由拒絕。這是嚴重的疏忽照顧，但同樣難以啓動程序。

*   案例4： 父親是外賣騎手，母親吵架離家，留下2歲9個月和4個月大的兩個孩子獨自在家，無人照料，環境惡劣。

大家看，這四個案例，如果放在兒童保護體系健全的國家地區，都足以觸發緊急安置等監護干預措施了。但在我們這裡，卻都難以啓動《監護侵害意見》的立案程序。第一個案子確實有暴力傷害，但警察會認為傷並不是很重，達不到刑事立案或治安處罰法立案的標準。第二個案子孩子的身上並沒有傷，他就是被迫裸跑，但這是精神虐待行為，而且孩子已經有應激反應了，心理已經出現異常了，但它是不是在監護侵害的定義裡頭？我好像沒有哪一個是可以適用得了的。第三個案子，孩子應該送去醫院，但是沒有。但這種情況在監護侵害定義里應該放在哪個類別？可能兜底這個，「不履行監護職責嚴重危害未成年人身心健康」，但是通常這種兜底的條款你在實際上想引用還是蠻難的。第四個是疏忽照顧的情形，法律里規定非常模糊，對於未有實際傷害但存在風險這個是很少觸及的，或者即使有比較原則性的規定，但真正要適用起來是有困難的。

第三類是監護干預機制。

核心法律依據是2021年《未保法》第九十二條，規定了七種可採取臨時監護的情形。這七種又分三類：

1.  監護人暫時不明（如流浪乞討、下落不明）。

2.  監護人有但因客觀原因（如被隔離、服刑）或主觀原因（拒絕、怠於履行職責）不能履職。

3.  監護人教唆孩子犯罪，或孩子遭受監護人嚴重傷害、面臨人身安全威脅，需要被緊急帶離。

這裡的關鍵問題是：誰來認定孩子屬於需要臨時監護的情形？法律法規層面沒有明確規定。深圳出台了《臨時監護工作規範》，但在最終稿里，民政部門的「認定」職責被模糊化了，只說需要公安或街道出具的文件。

這裡特別要講一下緊急安置，也就是把孩子從危險環境里帶離這個關鍵動作。相關的規定在《監護侵害意見》、《反家庭暴力法》和《未保法》里都有，但措辭不一，有的要求「身體受到嚴重傷害」，有的沒提「身體」，有的沒提「嚴重」。公安機關在實際操作中，主要依據《監護侵害意見》，而它對於精神虐待和疏忽照顧的規定很不明確。

這就導致在實踐中，緊急安置的啓動極其困難。問題在於：

1.  啓動主體單一： 只有公安能啓動。

2.  權責不合理： 公安既是申請方、決定方，又是執行方。

3.  專業能力不足： 尤其在非少年警務的情況下，公安缺乏兒童風險評估的專業能力。它可能只看當次出警的皮肉傷，但沒有檔案和跟蹤，不知道這是第8次家暴，可能第9次就會出人命。

現存問題的剖析

通過上面的案例和機制分析，我們可以看到當前體系存在幾個核心問題：

第一，定義和標準不統一，而且與國際不接軌。

我們現在的定義，比如「監護缺失」、「監護不當」、「監護侵害」，都是從監護人的失職狀態出發的。大家看屏幕，這是童小軍教授梳理的，各種「監護不當」、「監護能力不足」等類型有56種之多。但如果我們看香港、台灣地區，或者國際通行的標準，他們是從兒童遭受的傷害行為來定義的，主要分四大類：身體虐待、精神虐待、性虐待和疏忽照顧。

比如台灣的指南里，對「精神虐待」的定義就包括辱罵、恐嚇、威脅、漠不關心等，導致兒童在發育上受到明顯傷害。像我們案例里被逼裸跑的小非，就符合這個定義。

我們的話語體系是「監護本位」，關注家庭責任和監護人是否失職；他們是「權利本位」，核心是兒童權利不可侵犯，不管你是誰。這沒有絕對的對錯，是由不同文化和發展階段決定的。但他們的定義更清晰，更容易讓基層兒童工作人員去識別和操作。

第二，主導單位不明確，「九龍治水」，沒有總管。

我們來看看這三個渠道：

1.  檢察院主導的司法救助，前提是得有刑事案件。

2.  公安主導的監護侵害案件，前提是得能刑事或行政立案。

3.  監護干預則更複雜：監護缺失的，民政可以管；監護侵害需要緊急帶離的，又得等公安；撤銷監護權，很多單位都能申請，但那往往是嚴重案件的最後手段；人身保護令和強制家庭教育指導，也通常需要先有司法案件。

問題就在於，沒有一個部門被賦予足夠的權力，去統籌處理那些未能進入到司法程序，但又確實需要幫助的兒童保護個案。《未保法》說由民政牽頭協調，但現在最新修訂又改成了「政府負責婦女兒童工作的機構」。兒童保護類個案如何處理？由誰處理？處理決定？如何執行？由誰執行？至今沒有定論。

第三，辦案流程不順暢，關鍵環節卡住了。

我們對比一下香港、台灣等地的成熟流程：強制報告 → 兒童保護機構受理 → 調查評估 → （必要時）緊急安置 → 後續干預。整個過程，兒童保護機構是核心，擁有行政權力，警方負責刑事案件的處置，在兒童保護案件流程中是協助角色。緊急安置通常由法院下令，權責分明。

反觀我們，最大的卡點就是「緊急安置」。啓動主體只有公安，它沒有評估兒童監護風險的專業能力，又擔著重大的責任，自然不願輕易啓動。而「臨時監護的認定」這個環節，法律規定不清，流程常常就在這裡斷掉了。

第四，配套措施非常不健全。

1.  監護監督評估機制缺失：我們既然把介入重點放在監護人是否失職上，就必須有能力去動態評估和監督監護人的監護能力，但這個機制很不完善。

2.  親職教育力度不足：改變一個家長根深蒂固的教育觀念，上一兩次課根本沒用。需要長期、專業的投入。

3.  臨時監護形式單一：孩子只能進未保中心，那是機構，不是家。缺乏寄養家庭等更人性化的選擇。

4.  資金和專業人員投入不足： 這是根本問題。到2024年底，全國2846個縣級區劃，只有633個未保機構，覆蓋率不到23%。我們雖然有幾十萬兒童主任，但90%以上是兼職，專業性不足，也通常沒有工作補貼。

對監護困境兒童保護機制的完善建議

參考境外的經驗，很多好的做法我們是可以直接借鑒的。比如：

*   緊急安置：可以改為由法院主導審查並下發「安置令」，或者像台灣一樣，授權給政府的社工員，在緊急情況下有權先安置孩子，72小時內再申請法院裁定。

*   利用現有工具： 也可以考慮拓展「人身安全保護令」的適用範圍，讓它不僅能令加害人離家，也能在極端情況下讓孩子暫時離開危險家庭。

具體來說，我的建議是：

1.  立法與定義接軌： 迫切需要在法律層面明確身體虐待、精神虐待、性虐待和疏忽照顧的定義，讓基層未保工作者有法可依。

2.  明確主責部門：必須確立一個強有力的主導機構，賦予其統籌協調、調查評估的權力。

3.  標準化流程： 制定全國統一、標準化的個案處理流程和評估工具。

4.  引入司法審查： 將緊急安置等重大干預措施納入司法審查範圍，確保程序公正。

5.  健全配套： 建立監護監督評估制度、發展多元臨時監護模式、加大對親職教育和基層隊伍的資金與專業投入。

最後，觀念和投入是根本。

我們常聽到「孩子是父母的私有財產」、「打罵是家務事」，甚至「我們小時候都是這麼被打過來的」這種觀念。必須通過宣傳，改變這種社會共識。

同時，要算清一筆大賬：現在兒童數量在減少，如果前期不對他們進行投入，等到問題爆發（比如未成年人犯罪率上升），未來社會將付出更大的代價。我們國家有強大的基層服務網絡和組織能力，這是巨大優勢。只要在資金和專業人力上加大投入，把現有的網絡和人員用好、賦能好，中國的兒童保護工作完全可以做得比很多國家都好。

結語：過去十年的進步與未來十年的展望

過去十年： 最大的進步是把服務體系搭建起來了。從無到有，建立了未保中心、設置了兒童主任，服務網絡一直延伸到社區。雖然還有很多不足，但骨架已經搭好了。

未來十年： 我充滿信心。兒童事業現在是「藍海」，政府高度重視，人口結構變化也是推動力。我相信，只要按照國家既定的發展路線圖，持續加大投入，尤其是在福利和保護領域（過去更多投入在健康和教育），同時全社會形成保護兒童的共識，十年後我們一定會做得非常好。

影片回放 (YouTube)：

01:43 背景介紹：未成年人救助保護機構發展歷程 

11:33  什麼是監護困境兒童，他們的保護個案有什麼特點？ 

17:19 監護困境兒童保護機制現狀 

42:11  現存問題的剖析 

1:06:51  對監護困境兒童保護機制的完善建議