母親節特稿（上）｜中國內地「單身」女性生育權：概念釐清與十年制度突圍

香港大學法律學院平等權項目
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中國內地「單身」女性生育權：概念釐清與十年制度突圍

作者：董曉瑩

【編者按】

每年五月的第二個星期日，社交媒體被鮮花與祝福淹沒。但鮮少有人追問：這些獻給「母親」的敬意，是否平等地流向了所有母親？那些沒有結婚證、獨自或與非婚伴侶共同完成生育的女性，是否也獲得了應有的祝福和權利？

在中國內地，「單身」女性——即不在婚姻關係存續期間的女性——的生育權，正在經歷一場靜默而劇烈的政策重塑。過去十年，從非婚生子女落戶權的放開，到社會撫養費的取消，再到生育保險與結婚證的逐步脫鈎，「婚內生育」的壟斷結構已出現裂縫。但輔助生殖技術的大門是否依然只對已婚夫婦敞開？地方立法能否撕開這道裂縫？

值2026年母親節，我們邀請長期關注這一議題的董曉瑩律師撰寫此文。本篇首先釐清「單身」的法律意涵；繼而系統梳理近十年法律政策的演變與重點省份的現行規定——從《人口與計劃生育法》的修訂，到社會撫養費的消亡，再到輔助生殖規定的鬆動與吉林破冰。

這不是一份節日賀詞，而是一份關於「誰有資格成為母親」的權利檔案。我們期待，母親節的祝福不應以婚姻狀態為篩選條件。

什麼是「單身」女性

中國內地法律沒有針對「單身」女性的明確概念或定義。2016年11月民間發佈的《中國「單身」女性生育權現狀及法律政策調查報告》（後經修訂，第三版於2021年1月發佈）中，「單身」女性被界定為「不在婚姻關係存續期間的女性」。

社會公眾的態度也基本與上述界定一致。相關調研顯示，婚姻關係是公眾判斷單身女性的最主要因素，其次是戀愛關係。報告特別指出，女性性少數群體往往處於被法律「單身」的狀態。之所以給單身加上雙引號是因為：一個女性不在婚姻關係里，不代表她沒有穩定伴侶或者其他形式的親密關係，不代表她沒有生育計劃與事實行為，更不代表她不具備養育子女的能力與意願。

這種「法律單身」與「事實單身」的錯位，在公眾態度中已逐漸獲得認知。2017年，單身女性生育權關注組發佈《公眾對單身女性生育態度的調查報告》，基於2084份有效樣本的調查顯示，86.8%的受訪者支持單身女性生育，其中58.9%表示「非常同意」；更有65.8%的受訪者認同「沒有丈夫的女性也可以成為優秀的母親」。這些數據表明，對婚姻與生育進行解綁的呼聲，並非來自邊緣群體的孤立訴求，而是一場正在發生的、代際性的觀念變遷。

距首版報告發佈已近十年。這十年間，主動選擇不婚的女性群體顯著擴大，Z世代的年輕人也傾向選擇更多元的生活方式。「法律意義上的單身」成為了更多女性的重要身份之一。

單身生育相關法律與政策的十年變遷

1、《人口與計劃生育法》的出台與兩次修訂：從「一孩」到「三孩」的「夫妻」生育主體

1979年至2015年間，中國推行一孩政策。自1979年起，城鎮人口原則上僅可生育一個子女，違反規定者需繳納社會撫養費。2001年，《人口與計劃生育法》出台，將「提倡一對夫妻生育一個子女」寫入法律。2015年，該法修正，將上述內容修改為：「國家提倡一對夫妻生育兩個子女。」這意味著獨生子女政策在全國層面實質退出，二孩時代來臨。

2021年，《人口與計劃生育法》再次修正，規定：「國家提倡適齡婚育、優生優育。一對夫妻可以生育三個子女。」同時，法律刪去了原法中關於社會撫養費（超生罰款）以及相關處分、制約措施的全部條款，明確將個人生育情況與入戶、入學、入職全面脫鈎。

值得注意的是，在上述法律規定的演變中，生育的主體始終是「夫妻」，「單身」女性從未被提及。從法理上講，「法無禁止即可為」，法律層面並不禁止單身女性生育；且《中華人民共和國婦女權益保障法》中強調：「婦女有按照國家有關規定生育子女的權利，也有不生育的自由。」然而，在實踐中，各地法規、部門規定以及具體操作，均對單身女性生育權構成了實質性限制。

對於單身女性而言，上述國家生育政策的整體轉向與法律修改，更多是一種時代背景的轉換。女性作為獨立的生育主體，自始至終因婚姻狀態而被區別對待；而正因為國家全面鼓勵生育政策的實施及相關法律的調整，單身女性群體的生育權益獲得部分改善，具體情形下文將進一步說明。

2、社會撫養費的二十年：懲罰性規定的出台與終結

2001年12月出台的《人口與計劃生育法》，首次在法律層面規定：「不符合法律、法規規定條件生育子女的公民，應當依法繳納社會撫養費」。2002年9月1日起施行的《社會撫養費徵收管理辦法》，是中國計劃生育政策歷史中的關鍵節點。該辦法作為一種懲罰性罰款，其徵收標準由各地省級人大另行規定。辦法並未限定徵收上限，僅規定徵收基準分別為當地城鎮居民年人均可支配收入和農村居民年人均純收入；至於具體徵收倍數，則由各地自行確定。而非婚生育的情況在實施上述規定以來，一直因其「違反計劃生育政策」而遭到處罰。

自上述規定實施以來，非婚生育情形一直因「違反計劃生育政策」而遭到處罰。2016年，各地相繼修訂《人口與計劃生育條例》，對「非婚生育」「未辦理結婚登記而生育」等情形，專門規定了社會撫養費的徵收標準。具體見下圖。

這一徵收了近二十年的懲罰性措施，直至2021年7月20日，隨著中共中央、國務院發佈決定，明確提出「取消社會撫養費等制約措施」，開始走向終結。2021年8月20日，《人口與計劃生育法》修正，正式刪去所有關於「社會撫養費」的條款，各地也相繼清理了計生條例中的有關規定。國家層面首次明確：將個人生育情況與入戶、入學、入職等全面脫鈎；過去因超生被徵收但尚未繳納的社會撫養費，原則上不再追繳。非婚生育的女性，終因上述規定的改變，不再因其「違反計劃生育政策」而被徵收社會撫養費。

3、國家衛生健康委員會關於輔助生殖技術的規定

中國內地「單身」女性使用人工輔助生殖技術及精子庫的限制，主要來自2001年起施行的原衛生部（現國家衛生健康委員會）規章《人類輔助生殖技術管理辦法》（以下簡稱《辦法》），以及2003年修訂的配套文件《人類輔助生殖技術規範》。雖然《辦法》本身未直接使用「單身」二字，但原衛生部科技教育司發佈的《人類輔助生殖技術胚胎移植技術規範（衛科教發〔2003〕176號）》附件 3《實施人類輔助生殖技術的倫理原則》中明確規定：「醫務人員必須嚴格貫徹國家人口和計劃生育法律法規，不得對不符合國家人口和計劃生育法規和條例規定的夫婦和單身婦女實施人類輔助生殖技術。」

同時，《人類精子庫基本標準和技術規範》將精子庫定義為「以治療不育症及預防遺傳病和提供生殖保險等為目的，利用超低溫冷凍技術，採集、檢測、保存和提供精子的機構」。上述規定從根本上斷絕了單身女性申請使用精子庫的可能。上述規範系原衛生部科技教育司於 2003 年在《辦法》、《人類精子庫管理辦法》相應實施規範基礎上進行的補充和修訂，從行政管理的角度否定了全國相關醫療機構為單身女性提供凍卵、人工授精和試管嬰兒服務的可能性。時至今日，上述規定仍是導致單身女性無法使用人類生殖輔助技術（包括凍卵）的最直接原因。

近十年來，在人口政策和生育相關法律持續修改的背景下，單身女性生育維權案例日漸增多，女性整體權益意識不斷提升，單身女性生育權問題也受到社會各界越來越多的關注。自2015年起，這一現象集中體現於每年的全國和地方兩會——越來越多的人大代表和政協委員提出放開單身生育權的相關限制、有條件允許單身女性凍卵及使用人工輔助生殖技術的建議或提案，部分建議或提案還得到了國家及地方衛健委的官方回應。

例如，2017年兩會期間，國家衛計委（現國家衛健委）在答復全國人大代表的相關建議時表示：「目前我國相關法律並未否認單身女性的生育權」，並稱「下一步，我們將會同有關部門廣泛深入調查，加強研究論證，密切關注‘冷凍卵子’等技術發展，積極做好可行性研究，審慎推進臨床應用，完善相關法律法規，切實保障單身女性的合法權益。」

2017年，官方針對單身女性凍卵的態度首次發生根本性轉變：從「重申禁令」到「積極研究」和「完善法律」（詳見下圖）。

2021年，國家衛健委在對政協十三屆全國委員會第三次會議第2049號（社會管理類144號）《關於賦予單身女性實施輔助生育技術權利，切實保障女性平等生育權的提案》的答復函中提到：

「　（一）關於完善相關法律法規制度。為進一步加強輔助生殖技術管理，防範技術應用風險，我委積極推動提高輔助生殖技術管理立法層級。目前，已經啓動了《輔助生殖技術管理條例》起草工作，在梳理輔助生殖技術領域突出問題的基礎上，廣泛聽取醫學、倫理學、法學、社會學、管理學等領域專家學者的意見建議。」

这是官方首次明确提出已启动相关立法工作。2023年3月，便有政府部門公開信息和報道提到「國家衛健委有關部門曾就開放單身女性凍卵問題向專家徵求意見」。

不過遺憾的是，時至2026年的今天，有關《輔助生殖技術管理條例》起草工作的進一步消息依舊沒有公開可查，私下亦未瞭解到某專家、學者被徵求意見的信息。

2023年，已有專業生殖醫學領域的醫生作為全國人大代表公開提出「應在特定條件下允許未婚女性凍卵」的建議。2024至2026年，更多醫學專家代表或委員明確提出相關建議：2025年1月，上海市政協委員建議在浦東新區試點開放健康的未婚女性「凍卵」，並提出「先行先試再推廣」的漸進路徑；同期，浙江省人大代表建議有序放開凍卵限制並探索建立卵子庫。上述建議是首次出現地方層面針對開放單身女性凍卵的具體試點建議，標誌著單身女性凍卵議題從「全國性呼籲」進入「地方試點探索」階段。

4. 關於全國首創的吉林先進地方法規

吉林省2002年制定的《人口與計劃生育條例》中規定「達到法定婚齡決定不再結婚並無子女的婦女，可以採取合法的醫學輔助生育技術手段生育一個子女」。此後該條例歷經兩次修改，上述條款均得以保留。這一規定為全國首創，在地方層面將使用人工輔助生殖技術的權利賦予了單身女性。雖然「決定不再結婚」的表述相對模糊，但該規定無疑具有先進性。

據相關報告顯示，2016年吉林當地已有單身女性通過人工輔助生殖技術生育的零星案例，但公開渠道缺乏相關案例資料。據2018年財新報道，「吉林省衛計委基層指導處相關工作人員表示，單身女性實現使用人類輔助生殖技術生育需要同時滿足 5 個條件，分別是：第一，戶籍在本省；第二，無子女；第三，決定終身不結婚或結過婚但決定以後不再結婚；第四，本人自願；第五，未患有生育的疾病。符合條件後，個人可以向州市衛計委提出申請，審批後有指標即可申請。如果沒有經上述程序許可，醫院就需要夫妻雙方認可，才能實施人工輔助生殖技術。截至 2018 年 2 月，吉林省衛計委尚未收到任何相關申請。」該報道首次公開明確了吉林省先進條例的具體實施流程及單身女性的申請路徑。

2022年，吉林省衛健委官方網站上，人口監測與家庭發展處對於「單身未婚女性可以通過醫學輔助手段生育一個子女嗎」咨詢的回復，進一步明確了辦理程序：「符合條件自願申請生育的婦女，到戶籍所在地縣級衛生健康部門申請，填寫《醫學輔助生育申請表》，縣級衛生健康部門審核蓋章後，申請人持申請表導有資質的人類輔助生殖技術機構實施醫學輔助手段受孕，受孕成功後持相關資料，到戶籍地鄉、鎮（街道）辦理生育登記，併發給《一孩生育服務證》（原名：准生證，筆者注）。」（詳細請見下圖）

2023年6月，吉林省衛生健康委員會在答復政協委員《關於從女性醫療衛生角度分析，提升生育率的建議》的函中明確提到：「……但此政策（筆者注：指上述先進政策）在實施中還存在一定難度，各醫學輔助生殖技術機構執行原衛生部修訂的《人類輔助生殖技術規範》（衛科教發〔2003〕176號），《規範》中明確規定‘禁止給不符合國家人口和計劃生育法規和條例規定的夫婦和單身婦女實施人類輔助生殖技術’。這就限制了終身不再結婚的單身婦女想通過醫學輔助生育技術手段實現生育，我委已經向國家衛生健康委作了反饋，目前還未收到批復性答復。」

通過以上改變可以推測，更多人關注甚者希望使用該先進條例，吉林省衛健委也在逐步明確具體實施方式。這些變化正是在國家生育政策和法律調整的大背景下才得以發生。

文中引用的文章和媒體報導

1.單身女性生育權問題受關注

《單身女性生育權之困：試管受孕上戶口都要已婚，怕孩子找爸爸》

https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1567837

《求「生」不能？單身女性生育權是否應該「鬆綁」》http://health.people.com.cn/n1/2016/1117/c398004-28875404.html

《單身女性不允許冷凍卵子？衛健委回應：將研究完善相關法律法規》https://www.jfdaily.com/wx/detail.do?id=97076

《李銀河：應修改法律給單身女性合法生育權》https://news.cnr.cn/native/gd/20150806/t20150806_519450866.shtml

《國家衛計委：積極做好「冷凍卵子」可行性研究》https://www.163.com/dy/article/DBG2BQB005129QAF.html

2.兩會提案建議

《黃細花代表：應保障未婚婦女生育權》

http://e.mzyfz.com/paper/1220/paper_29041_6983.